Alors que la campagne des élections régionales bat son plein, nous avons demandé à Nicolas Desquinabo, expert en politique publique, de nous décrypter le rôle que les régions peuvent et devraient jouer dans la transition écologique et notamment sur la question de la rénovation énergétique des bâtiments.
Régions et transition : beaucoup de compétences et des moyens très variés
Les Conseils Régionaux (ou « régions ») ont des compétences multiples dans la plupart des domaines de la transition énergétique. En conséquence, les régions doivent décliner les objectifs nationaux des politiques « énergie-climat-écologie » dans les SRADDET (Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Egalité des Territoires – pilotés par les Régions1), qui doivent être articulés aux autres grandes politiques des régions, notamment celles de la formation professionnelle et des aides aux entreprises.
Les régions peuvent intervenir sur « tout » (aides et accompagnements aux rénovations énergétiques, aux projets d’énergie renouvelable, à l’achat de véhicules électriques, aux circuits courts, etc.), mais ils ne sont l’acteur principal que dans quelques domaines :
-
Les services de transport ferroviaire régionaux, qui mobilisent environ 5 Mds € par an (bilan Arafer 2019) et sont complétés par des soutiens aux infrastructures ferroviaires (~ 500 M € par an, Comptes transports 2019)
- Les rénovations énergétiques des 2260 lycées publics, dont la surface totale est de 41 millions de m², soit 11% des surfaces du tertiaire public. Les dépenses liées aux bâtiments des lycées représentent 2,5 Mds € par an (Rapport bâtiments scolaires), mais la part « rénovation énergétique » n’est pas précisée et a priori très minoritaire ;
- Les formations professionnelles des demandeurs d’emploi dans les domaines de la transition énergétique, dont notamment les formations « longues » aux métiers du bâtiment. Les dépenses3 et le nombre de bénéficiaires de ces formations ne sont pas connus à l’échelle nationale, mais elles concernent environ 20 000 demandeurs d’emploi par an formés sur les métiers du bâtiment, avec de fortes diversités entre Régions (Dares 2021).
C’est probablement dans le domaine des transports ferroviaires régionaux que les Régions ont le potentiel d’impact le plus important, même si les interactions avec les politiques nationales restent majeures. En effet, une part importante de l’augmentation du trafic des TER (+ 15% entre 2016 et 2019) est imputable au trafic apporté par les nouvelles Lignes à Grande Vitesse (notamment en Aquitaine et en Bretagne), ainsi qu’à la récupération progressive par les Régions d’une partie des lignes nationales « Intercités » (Bilans Arafer).
En dehors de ces domaines, les interventions des régions restent limitées relativement aux autres acteurs (Etat, Agglos et UE), qu’il s’agisse des infrastructures de transports, de l’agriculture ou des énergies renouvelables thermiques et électriques.
Dans le domaine de la rénovation énergétique, les régions ont également une position très secondaire (moins de 200 M € sur plus de 6 Mds € de dépenses publiques totales en 20194), mais elles peuvent choisir d’avoir un rôle stratégique. Elles peuvent en effet soutenir plus fortement certains types de rénovations de logements, elles sont seules en charge de la rénovation des lycées publics et sont l’acteur principal de la formation professionnelle continue dans le bâtiment.
Différents types de politiques régionales de rénovation énergétique
Dans le domaine de la rénovation énergétique des bâtiments, les régions peuvent donc intervenir de différentes manières auprès de diverses « cibles » (particuliers, bailleurs sociaux, collectivités, professionnels). Il ne semble pas exister de bilans globaux ni même de simple suivi des politiques régionales en la matière, mais certains exemples peuvent illustrer la variété et les limites des politiques mises en œuvre depuis 2016. Au moins trois types de politiques peuvent être distingués :
- Les aides « larges » peu conditionnées, mais articulées à des accompagnements à coût réduit (exemples de l’Occitanie, du Grand Est et des Hauts-de-France) ;
- Les aides davantage conditionnées et complétées par des formations adaptées de professionnels (exemples de la Normandie et de la Bourgogne-Franche-Comté) ;
- Les politiques de « non-soutien » ou de soutien limité (exemples de l’Ile de France et d’Auvergne Rhône-Alpes).
Que ce soit directement (aides aux travaux) ou indirectement (formation professionnelle), les Régions ont leur rôle à jouer dans la rénovation énergétique du parc immobilier.
Dans la plupart des cas, les régions proposent des aides aux travaux centrées sur les propriétaires aux revenus « modestes », avec des conditions de gain énergétique et des montants relativement limités. C’est par exemple le cas d’Occitanie (1500 euros pour des gains > à 25%) et des Hauts-de-France (2000 euros pour des gains > à 25% entre 2018 et 2020). Dans la région Grand Est, des aides aux travaux sont proposées à l’ensemble des copropriétaires, mais avec des montants également limités (1500 à 2500 euros selon les travaux). Dans ces 3 cas, des accompagnements à prix « réduit » sont également proposés, en particulier pour les rénovations les plus ambitieuses. Les résultats de ces politiques ne sont pas systématiquement diffusés, mais le rythme des rénovations dépassant 40% de gain énergétique peut tout de même atteindre 1% du parc prioritaire chaque année (par exemple en Occitanie)5. En revanche, ces rénovations ne sont pas seulement liées aux aides des régions, celles-ci étant généralement cumulées avec les aides de l’Agence Nationale de l’Habitat (Anah6). De plus, la condition de gain limitée à 25% implique une part relativement importante de travaux relevant de l’effet d’aubaine (ils auraient été réalisés sans aide) et/ou ayant peu d’impact énergétique (ex. changement du système de chauffage ou des fenêtres). Dans d’autres régions, les aides ont des montants plus élevés et sont conditionnées à des gains énergétiques plus importants. C’est notamment le cas de la Bourgogne-Franche-Comté (2 à 3000 euros pour des gains supérieurs à 40% et 5 à 7000 euros en cas d’atteinte du BBC rénovation) et de la Normandie (2500 à 9200 euros selon le gain énergétique), qui proposent également des aides pour les travaux des ménages aux revenus « moyens ». En complément, des accompagnements à coût limité sont proposés en lien avec des formations et des labellisations de professionnels. Certaines de ces régions intègrent plus largement des modules énergétiques dans leur programme de formation des demandeurs d’emploi, comme en Bourgogne-Franche-Comté. De manière générale, ces politiques globales permettent plus fréquemment d’améliorer la qualité des projets de rénovation initiaux, mais les volumes restent en revanche limités (moins de 0,3% du parc « prioritaire » par an contre plus de 3% par an de rythme nécessaire pour atteindre les objectifs nationaux et européens).
Plus problématique, certaines régions ne soutiennent pas ou très peu les rénovations énergétiques en général, en particulier les 2 les plus grandes : Auvergne-Rhône-Alpes et Ile de France. Ce soutien limité contraste parfois avec des politiques passées nettement plus ambitieuses, comme en Ile de France où des aides importantes (jusqu’à 4500 euros par logement) et conditionnées à des gains de 40% étaient proposées précédemment.
Ainsi, les politiques régionales de rénovation énergétique restent le plus souvent limitées en termes de moyens mis en œuvre et/ou de résultats, même si les ambitions de certaines régions sont à souligner. Mais ces dernières rencontrent généralement des difficultés pour obtenir des résultats associant « volume » et « qualité » des rénovations énergétiques7, pour partie en raison des politiques nationales, qui favorisent globalement la multiplication des « petites rénovations » et des travaux les plus simples, comme l’ont souligné récemment le rapport Sichel, le Haut Conseil pour le Climat et la convention Climat. Il est toutefois à noter que ces constats sur les politiques régionales restent à confirmer compte tenu du manque de données disponibles sur les politiques « non nationales » en la matière et des possibles évolutions récentes des dispositifs régionaux et de leurs résultats (par exemple l’engagement de copropriétés dans des rénovations énergétiques performantes est généralement constaté 2 à 3 ans après la mise en place d’un nouveau dispositif).
Quelles perspectives dans les programmes électoraux ?
Dans le cadre des élections régionales, certains candidats ont mis en avant des propositions pour développer les rénovations énergétiques. Quelques constats peuvent être soulignés au regard des professions de foi et des sites de campagne observés (pour partie) début juin.
Premier constat, la plupart des programmes diffusés n’évoquent pas la rénovation énergétique ou l’évoque sans proposition particulière (ex : « soutenir les rénovations énergétiques »).
Second constat, les quelques programmes évoquant la rénovation énergétique sont pour la plupart très peu précis sur les politiques qu’ils comptent mener. Les objectifs, moyens, cibles et modalités des politiques prévues ne sont quasiment jamais précisés, hormis dans quelques cas, principalement pour les lycées. Mais, comme indiqué plus haut, les budgets annoncés pour les lycées ne distinguent pas la part qui sera consacrée aux rénovations énergétique, des autres travaux d’entretien-amélioration et surtout des constructions de nouveaux lycées. Quelques listes précisent toutefois le nombre de lycées qu’ils prévoient de rénover énergétiquement, de 50 en Normandie (liste centre et droite) à l’intégralité des 429 lycées des Hauts-de-France (liste d’union gauche-écologiste).
S’agissant de la rénovation des logements, des objectifs plus ou moins ambitieux sont proposés en Auvergne-Rhône-Alpes (listes écologiste et socialiste), dans les Hauts-de-France (liste d’union gauche-écologiste), en Normandie (liste centre et droite) ou en Bretagne (liste écologiste). Pour autant, dans la plupart de ces cas, les objectifs de « rénovation énergétique » de logements restent très imprécis, dans la mesure où une rénovation énergétique de logement non définie peut aller du simple changement de chaudière (à 3000 euros) à la rénovation « complète » (à 35 000 euros), en passant par plusieurs types et degrés de rénovation. De plus, les moyens et modalités prévues pour atteindre ces objectifs ne sont généralement pas nos plus précisés, ce qui rend difficile l’appréciation et la comparaison des projets et programmes avant le vote…
1 Dont les objectifs sont d’ailleurs peu harmonisés, difficiles à comparer et globalement non cohérents avec les objectifs nationaux à long terme selon l’analyse de Negawatt 2020
2 Les Régions financent également d’autres services de transport par la route (notamment scolaires) et une petite partie des infrastructures routières
3 Les Régions financent également la « rémunération » des stagiaires de la formation professionnelle non indemnisés par Pôle emploi, nombreux dans le bâtiment (souvent à hauteur de 700 euros/mois durant 7-8 mois)
4 Les principaux dispositif nationaux étant l’ex-crédit d’impôt (CITE) devenu « Ma prime rénov’ » (~ 1 Md € en 2020), les certificats d’économie d’énergie – CEE (qui ont grimpé de 0,5 à 1,5 Md/an), la TVA à taux réduit (1,2 Md €), les subventions Habiter Mieux (0,6 Md €) et le chèque énergie (0,7 Md € prévus en 2020), voir « Annexe dépenses fiscales et rapports parlementaires PLF 2020, Budget Anah et lettres d’info CEE«
5 Cette « cible » prioritaire des rénovations énergétiques des propriétaires modestes résidant dans des logements d’avant 1975 représente généralement 15 à 20% du total des logements d’un territoire
6 Les aides nationales de l’Anah représentent généralement 45 à 60% du montant des travaux énergétique pour les propriétaires occupants modestes
7 C’est davantage à l’échelle locale que des politiques de rénovation énergétique ont permis de fortement améliorer le nombre de rénovations « performantes », en particulier pour les copropriétés (dans des grandes agglomérations, par exemple à Grenoble ou à Mulhouse) et plus rarement pour les maisons individuelles (plutôt dans des territoires ruraux très investis, notamment dans les Alpes et le Grand Ouest).